財信研究解讀2024年政府工作報告:提質量,擴內需,深改革

2024-03-07 11:50:46 明察宏觀 微信號

提質量,擴內需,深改革

2024年政府工作報告解讀

全文共22900字,閱讀大約需要46分鐘

文 財信研究院

宏觀團隊(伍超明 李沫 易志祺)

核心觀點 

一、經濟和發展環境:國際循環存在干擾,國內大循環存在堵點。外部環境方面,地緣政治關系緊張、地緣經濟割裂加劇,導致地區熱點頻發、全球產出受損和大宗商品市場動蕩,世界經濟增長動能下降,同時美國在供應鏈產業鏈中開啟“去中國化”進程,外部環境的復雜性、嚴峻性、不確定性上升,國際循環存在干擾。國內方面,有效需求不足,部分行業存在產能過剩,新動能快速發展但面臨規模偏低和“技術瓶頸”突破約束,風險隱患仍較多,“需求回升—價格提高—利潤增加—生產投資回升—需求回升”的國內大循環存在堵點,經濟回升向好基礎還不穩固。

二、如何理解5.0%左右的GDP增速和1200萬以上的新增就業目標。一是經濟增長和就業是一體兩面關系,經濟增長的背后實際上是就業問題,5.0%左右的GDP增速能新增城鎮就業人口略超1300萬,兩個目標基本匹配;二是保持5.0%左右的GDP增速是防風險的需要,我國邊際杠桿率(增量債務/增量GDP)從2011年1.76倍提高到2023年9月末的8.0倍,在債務負擔加重背景下穩增長是最大的防風險;三是5%左右增速兼顧了2025和2035年目標,且與2020-23年四年4.7%的平均增速平穩銜接,也體現了疫情轉段后我國經濟正逐步恢復正常的實際。

三、宏觀政策:適度加力、提高有效性、增強一致性,提升服務高質量效果。

政策總基調:總體寬松,適度加力。政策取向如何、力度大小怎樣,根本上取決于全年要實現的目標。根據報告中的主要預期目標,透露出四點政策和經濟信號:一是為實現經濟增長目標,宏觀政策必須有“熱度”和力度,總體是寬松加力的。二是宏觀政策開啟推動物價溫和回升之旅,使通貨膨脹水平由負轉正,向正常區間或水平靠近。三是經濟開啟終端需求提升的真正恢復之旅,走出“M1低迷、M2高企,資金淤積沉淀空轉”循環,讓“需求回升—價格提高—利潤增加—生產投資回升—需求回升”的國內大循環逐步暢通起來。四是政策靈活性可能提高,政策儲備上打好提前量、留出冗余度,視情況出臺政策或調整政策力度大小。

財政政策:實際擴張力度明顯加大,發力穩增長調整結構。3%的赤字率和3.9萬億元的專項債額度設定整體偏保守,但若加上2023年結轉的約8000億元增發國債、2024年擬發行1萬億元超長期特別國債,今年財政實際擴張規模高達9.76萬億元,較2023年大幅提高1.88萬億元,預計拉動今年GDP增速提高約1.5個百分點;未來超長期特別國債將常態化發行,預計每年均在萬億體量,通過中央加杠桿優化政府債務結構,有力支持中長期高質量發展,同時4.06萬億的赤字規模中,地方赤字規模維持7200億不變(2022-24年均為7200億),中央赤字比重提升,也體現了中央加杠桿的長期趨勢;通過嚴控一般性支出、盤活存量促增量、加大公共服務領域支出、結構性減稅降費以及與其他政策協同配合,大力優化公共預算支出結構,提高促進高質量發展效果。

貨幣政策:精準有效,提升服務實體質效。貨幣總量方面,全年流動性無虞,預計社會融資規模、貨幣供應量增速目標水平在9-10%,與2023年基本相當,貨幣政策基調穩健中性;貨幣供應結構方面,更注重精準有效,提高資金使用效率,在增量上做好“五篇大文章”,加大對高質量發展的支持,存量上積極盤活被低效占用的金融資源,雖然不體現為貸款增量,但同樣能為高質量發展注入新動力(310328);預計貨幣政策將延續寬松格局,不排除繼續降準降息的可能。

增強宏觀政策取向一致性。一方面是對我國前期政策效果評估后的經驗總結,另一方面是基于實現發展預期目標的需要。預計主要有兩方面的舉措:一是宏觀政策取向一致性評估,確保同向發力、形成合力;二是政策出臺前廣泛征求社會各界意見。

營造穩定透明可預期的政策環境。從國際經驗看,可以從以下幾方面入手:一是政策制定透明化,廣泛征求社會各界的意見;二是政策執行監督機制建設,對政策的執行情況進行跟蹤評估并及時糾偏;三是法治化建設,政策制定和執行都有法可依;四是政策穩定性維護,政策變動要慎重,避免頻繁變動,減少企業和市場的政策風險;五是加強政策解讀和宣傳,提高公眾對政策的理解度;六是優化營商環境,簡化行政審批流程,提高政府服務效率,為企業提供更好的發展環境。

四、2024年重點工作:提質量,擴內需,深改革,擴開放,防風險

(一)新質生產力:大力推進現代化產業體系建設。位居今年十大工作任務之首。高質量發展是新時代的硬道理,而發展新質生產力是推動高質量發展的內在要求和重要著力點,現代化產業體系是新質生產力發展的基礎。如何推進現代化產業體系建設,一是科技創新作為驅動力;二是產業鏈供應鏈的優化升級;三是積極培育新興產業和未來產業;四是深入推進數字經濟創新發展;五是防止產能過剩和低水平重復建設。

(二)科教興國:強化高質量發展的基礎支撐。一方面加強高質量教育體系建設,推進教育優質均衡發展,優化高層次人才培養結構,為推進中國式現代化提供基礎性、戰略性支撐;另一方面充分發揮新型舉國體制優勢,加快推動科技自立自強,加大對科技創新企業主體的政策支持,建立完善支持全面創新的制度框架體系,以激發各主體持續創新的動力。

(三)擴大內需:統籌消費和投資,推動經濟良性循環。核心要義在于找準擴大需求、優化供給的有機結合點,形成消費和投資相互促進的良性循環。消費方面,隨著低基數效應減弱,2024年穩定消費增長的必要性增強。一方面從增加收入、優化供給、減少限制性措施三方面綜合施策,促進中長期消費穩定增長;另一方面培育壯大新型消費、推動大宗消費以舊換新,將是2024年政策發力點。投資方面,重點強調“有效投資”,投向上將聚焦高質量領域和大規模設備更新改造等,既穩定短期需求,又推動中長期經濟高質量發展。發揮政府投資尤其是專項債券帶動放大效應、穩定和擴大民間投資,預計是2024年投資工作的兩大抓手。

(四)深化改革:充分激發民營主體的內生動力。預計激發民營主體活力是2024年國內改革工作的重點。一是激發民營主體活力,是打通國內大循環堵點的重要抓手。二是歷史數據顯示,信貸、債券等金融工具對民企的支持均大幅低于其對經濟社會發展的貢獻,民企對已出臺政策工具的獲得感不強。三是以“競爭中性”為基本原則,全面落實落細“市場準入、要素獲取、公平執法、權益保護”等已出臺制度性改革方案,是2024年發力方向。

(五)對外開放:大力提升國際循環質量和水平。外貿方面,與前兩年表述相比,2024年要求外貿“質升量穩”,將質量置于規模之前,預計未來進出口將更加注重“質的提升”,開拓多元化市場和優化貿易產品結構為主要抓手。外資方面,當前國內外企生產、利潤、投資增速均處于歷史低位區間,穩外資壓力依舊較大,預計未來將從制度性開放、放寬市場準入、提升來華便利度等方面加大吸引外資力度。

(六)防范風險:標本兼治,有效防范化解三大領域風險。在防風險部分,報告新增“標本兼治”提法,意味著防范化解風險既要治標也要治本。預計短期政策仍以托底、維穩性質為主,中長期要健全風險防控長效機制。房地產風險繼續置于三大風險首位,預計短期房地產供需政策有望繼續優化加碼,中長期“商品房+保障房”并重的房地產發展新模式將加快構建,其中保障房等“三大工程”建設將兼顧托底、轉型雙重功能,2024年PSL等相關政策支持規模有望繼續擴大。地方債務風險方面,2024年會兼顧化解債務風險和穩定經濟增長雙重目標,短期繼續化解局部流動性風險,債務重組、金融支持等化債方式值得期待;中長期強化源頭治理,優化新增債務資金投向和區域結構以避免新增風險,以及推動城投平臺市場化轉型均是工作重點。

(七)綠色轉型:合理制定降低能耗目標,持續推進綠色低碳發展。一是推進生態環境綜合治理,健全生態保護的科學長效機制。二是大力發展綠色低碳經濟,推進重點領域向綠色低碳轉型,不斷完善財稅、金融等相關政策體系,建立可持續運行的市場化機制。三是明確降低能耗量化目標,一方面保障經濟社會發展用能需要,另一方面有利于雙碳目標的積極穩妥推進。

正文

事件:2024年3月5日十四屆全國人大二次會議,國務院總理作政府工作報告,提出了2024年經濟社會發展總體要求、宏觀政策取向和政府工作的重點任務。

一、經濟和發展環境:國際循環存在干擾,國內大循環存在堵點

對于當前經濟形勢和外部環境,政府工作報告(下文簡稱報告)指出,“國內大循環存在堵點,國際循環存在干擾”。其中,外部環境方面,“世界經濟增長動能不足,地區熱點問題頻發,外部環境的復雜性、嚴峻性、不確定性上升”;國內方面,“我國經濟持續回升向好的基礎還不穩固,有效需求不足,部分行業產能過剩,社會預期偏弱,風險隱患仍然較多,國內大循環存在堵點”,但“綜合分析研判,今年我國發展面臨的環境仍是戰略機遇和風險挑戰并存,有利條件強于不利因素”。

(一)外部環境:復雜性、嚴峻性、不確定性上升,國際循環存在干擾

2024年是我國建國75周年,也是實施“十四五”規劃目標任務的關鍵一年,良好穩定的外部發展環境和國際需求無疑具有重要意義。但隨著世界百年未有之大變局的加速演進,外部環境不穩定、不確定、難預料成為常態,世界進入新的動蕩變革期,“外部環境的復雜性、嚴峻性、不確定性上升”“國際循環存在干擾”。

近些年來,由于烏克蘭危機、巴以中東沖突等“地區熱點問題頻發”,疊加新冠疫情、極端天氣事件等影響,全球地緣政治愈發緊張,各經濟體將安全置于發展前面,給全球經濟帶來不確定性和效率損失,“世界經濟增長動能不足”和中長期增長潛能降低。

1、地緣政治緊張導致全球直接投資的割裂,全球產出損失近2%

隨著地緣政治形勢日漸趨緊,企業和政策制定者越來越多地考慮采用有關戰略,通過將生產轉移到國內或值得信賴的國家來增強供應鏈的韌性。根據IMF研究成果(2023年),在過去十年里,地緣政治上結盟的經濟體之間的外國直接投資(FDI)流動所占比重不斷上升,超過了地理位置更接近的國家所占比重,前者從2008年低點37%、33%分別提高到2021年的52%、39%,增幅遠超后者(見圖1),表明地緣政治偏好在決定FDI地點方面發揮著日益重要的作用。如果地緣政治緊張局勢持續加劇,各國沿著地緣政治斷層線將進一步疏遠,FDI可能會更加集中于地緣政治上結盟的國家集團內。目前這一趨勢不但沒有減速,反而呈加速發展,2023年全球直接投資下降了18%。IMF估計直接投資割裂導致全球產出損失近2%。

2、地緣經濟割裂擾亂全球供應鏈,導致大宗商品市場動蕩

近些年尤其是2018年以來,全球貿易保護主義、逆全球化傾向加速,越來越多的大宗商品貿易受到限制(見圖2),如2022年新增的限制政策措施是2021年的兩倍多,大宗商品市場出現越來越明顯的割裂。但全球大宗商品有一個顯著特點:供應集中但需求很廣。這兩個特點相結合,就催生了大規模的大宗商品貿易,許多國家嚴重依賴從少數幾個供應國進口大宗商品。大宗商品生產供給的高度集中,主要源于自然資源稟賦的區域集中,如大部分大宗商品的前三大生產國占全球的比重達到70%左右(見圖3),這使得大宗商品在實施貿易限制措施時變得更加脆弱,擾亂全球產業鏈供應鏈穩定。同時,由于大宗商品是包括對綠色轉型、重要技術研發和制造業投入等至關重要的礦物,以及民生不可或缺的糧食等農產品(000061),因此地緣政治關系緊張不僅導致大宗商品市場割裂和市場動蕩,還使全球環境變得更加不穩定,對糧食安全、能源安全、經濟增長構成威脅,并增加減緩氣候變化的成本。

3、全球最重要地緣政治關系,美國開啟“去中國化”進程

近年來,美國加大了對中國的擠壓。其中,在產業鏈供應鏈方面啟動“去中國化”進程,表現在兩方面:一是在美國的產業鏈供應鏈中去中國化,表現為減少對中國產品供給的依賴,更多地將生產轉移到國內和盟友,體現為在岸生產、友岸外包、近岸外包等。2019年以來,隨著美國制造業回流國內導致在岸生產增加,以及政策刺激下對海外直接投資吸引力度的加大,其國內新增就業崗位出現了較快增長(見圖4)。二是在中國的產業鏈供應鏈中“去美國化”元素,尤其是去高技術元素,導致在中國高技術領域出現“卡脖子”問題。受其影響,我國國際循環受到了干擾。

(二)國內形勢:有效需求不足,國內大循環存在堵點

對國內經濟形勢的困難和挑戰,報告指出“我國經濟持續回升向好的基礎還不穩固,有效需求不足,部分行業產能過剩,社會預期偏弱,風險隱患仍然較多,國內大循環存在堵點”“部分中小企業經營困難。就業總量壓力和結構性矛盾并存,公共服務仍有不少短板。一些地方基層財力比較緊張?萍紕撔履芰不強!被狙永m了去年底中央經濟工作會議的表述。

一是有效需求不足,經濟回升向好基礎還不穩固。2023年全年經濟呈“前高中低后穩”走勢,全年GDP增速達到5.2%,但扣除基數效應后兩年平均值增速為4.1%,處于較低水平;其中四季度當季兩年平均增速從三季度的4.4%降至4.0%,同期名義GDP增速更是從4.8%回落至3.3%(見圖5)。背后主要原因在于有效需求不足,如房地產市場調整、民間投資增速持續下行、消費恢復不及預期等。從近期高頻數據看,需求不足仍是主要矛盾,如反映制造業景氣狀況的PMI指數,其趨勢周期項(反映制造業中長期變化)持續處于50%的榮枯線下方(見圖5),表明經濟活動較弱,回升向好勢頭仍待穩固。

二是新動能快速發展,但面臨規模偏低和“技術瓶頸”突破約束。近年來我國“高質量發展扎實推進,現代化產業體系建設取得重要進展,科技創新實現新的突破”。從存量看,“三新”經濟(新產業、新業態、新商業模式)快速發展(見圖6),其增加值占GDP的比重也不斷提升,2022年達到17.4%(見圖7),但新動能絕對規模仍偏低,短期難以沖銷傳統動能下滑帶來的影響。從增量看,地緣政治緊張和地緣經濟割裂趨勢下,面臨技術脫鉤斷鏈和“科技創新能力還不強”的雙重約束,新動能壯大尚需時間。

三是低通脹是國內大循環存在堵點在價格上的反映。報告指出,我國“國內大循環存在堵點”,對于其原因,我們認為主要有四點:一是供給和需求、生產和消費的錯配或不匹配,如報告指出“有效需求不足,部分行業產能過!辈⒋;二是產業鏈供應鏈問題,如關鍵核心技術的缺失、上游原材料供應的瓶頸,阻礙產業鏈的正常運轉;三是要素流動和配置問題,勞動力、資本、技術、數據等要素在地區間、行業間的流動和配置存在障礙,導致要素利用效率不高,影響國內大循環效率,為此報告提出“加快全國統一大市場建設”;四是區域協調發展問題,不同地區之間發展不平衡,可能導致資源流動和配置效率不高,形成國內循環堵點,報告也提出了“推動城鄉融合和區域協調發展”。但國內大循環的堵點,我們認為主要是源于“有效需求不足,部分行業產能過!辈⒋,導致 “需求--價格--利潤--居民收入--需求”大循環運行不暢。這種堵點在價格上就集中反映為低通脹格局的持續,如2022年以來我國通脹水平持續走低,2023年四季度以來CPI、PPI同比均出現負增長(見圖8)。

四是風險隱患仍然較多。我國經濟正處于從高速增長轉向高質量發展的階段,很多在經濟高速發展積累的風險隨著經濟增速的降低逐漸水落石出,是風險易發高發期。其中房地產市場風險、地方政府債務處置風險、中小金融機構風險較為典型,報告指出要“標本兼治化解房地產、地方債務、中小金融機構等風險”。由于房地產市場上下游產業鏈長,對經濟增長、就業、財稅收入、居民財富、金融穩定都具有重大影響,根據我們的測算,2022年房地產經濟活動占GDP的比重達到25.3%。2023年房地產市場繼續調整,從高頻數據看,今年房地產市場仍處于調整過程中。房地產銷售欠佳導致房企三個現金流渠道——銷售回款、上下游建筑施工企業墊資、企業融資均處于緊張(見圖9),需防止房企違約風險進一步暴露,阻斷其向財政風險、金融機構風險的轉化。

二、如何理解5.0%左右的GDP增速和1200萬以上的新增就業目標

對于今年經濟增長和就業的預期目標,報告分別定為5%左右和1200萬人以上,前者明顯高于4.8%的市場預期水平。目標設定基于怎樣的考慮,報告明確指出“綜合考慮了國內外形勢和各方面因素,兼顧了需要和可能”,其中“經濟增長預期目標為5%左右,考慮了促進就業增收、防范化解風險等需要,并與‘十四五’規劃和基本實現現代化的目標相銜接,也考慮了經濟增長潛力和支撐條件,體現了積極進取、奮發有為的要求”。但對于高于市場預期的5%左右的GDP增速目標,報告并不回避其實現的難度,明確指出“實現今年預期目標并非易事,需要政策聚焦發力、工作加倍努力、各方面齊心協力”。

(一)5%左右的經濟增速與1200萬以上就業基本匹配

經濟增長和就業是一體兩面,經濟增長的背后實際上是就業問題。報告將2024年的經濟目標設定為5.0%左右,同時將城鎮新增就業目標定為1200萬人以上,是基本匹配的。據測算,2009年以來我國單位GDP帶動的新增城鎮就業人口(即就業彈性)呈整體下降趨勢,每億元GDP對應的城鎮新增就業人口,從2009年的31.6人/億元降至2023年的9.9人/億元。如果假設2024年就業彈性在9.8人/億元,2024年實際GDP增速保持5.0%左右,通脹水平在0.5-1.0%,那么新增城鎮就業人口規模將略超1300萬,符合1200萬人以上的預期目標(見圖10)。如果通脹水平更高,那么新增就業人口規模將更多。

(二)保持5%左右的經濟增速是防風險的需要

穩增長是最大的防風險。對于一個國家而言,GDP增速就是收入增速,前者越高表明國家的年收入增加得越多,抗風險和償還負債的能力越強。因此,在債務負擔較重、防范化解風險壓力較大的背景下,保持一定的經濟增速來防風險是有必要的。

根據國際清算銀行(BIS)債務數據,2008年全球金融危機以來,我國宏觀杠桿率(債務/名義GDP)呈總體上升趨勢,表明債務存量相對于每年名義GDP規模在上升,即每單位GDP對應的債務量在增加。再看邊際杠桿率(增量債務/增量GDP),即每年新增的債務和增量GDP的比率,自2011年以來也呈上升趨勢,從1.76倍提高到2023年9月末的8.0倍;與此相應,每年利息支出總額連續超過每年GDP增量部分(見圖11)。這表明保持適當的經濟增速,有助于債務的可持續和金融風險的防范。

(三)5.0%左右的增速兼顧了2025和2035年目標

在2023年政府工作報告解讀報告中,我們提出了2023年“5.0%左右的增速,兼顧了2025和2035年目標的實現”觀點(可參閱《擴內需優供給,穩步推進高質量發展---對2023年政府工作報告的解讀》報告),今年政府工作報告指出5%左右的預期目標,有“與‘十四五’規劃和基本實現現代化的目標相銜接”的考慮,兩者基本一致。如何理解報告表述?

一是5.0%左右的增速,兼顧了2025和2035年目標的實現。根據十九屆五中全會“十四五”規劃和2035年遠景目標,我國要“到‘十四五’末達到現行的高收入國家標準、到2035年人均國內生產總值達到中等發達國家水平”目標。據測算,實現“十四五”目標要求2023-2025年人均名義GNI(人均國民總收入)最低年均增速不低于4.5%,由于我國人均GDP和人均GNI基本相同,所以意味著2023-2025年人均名義GDP增速應高于4.5%。實際上,2023年我國名義GDP增速為4.6%,僅略高于最低增速要求。實現2035年翻一番目標,我們計算了2023-2035年人均GDP增速的最低要求,結果表明實際人均GDP增速應不低于4.6%;2035年達到中等發達國家水平的人均名義GDP增速不低于6.5%,如果假設通脹水平在2.0%左右,預示人均實際GDP要高于4.5%(見圖12)。因此,今年5.0%左右的實際GDP增速目標,顯然能滿足2025和2035年目標的最低增速要求,也能使兩目標順利銜接。

二是與過去四年平均增速平穩銜接。疫情以來,我國經濟增長波動較大,因此單獨看某一年增長判斷經濟形勢,有很大局限性,將2020-2023年視為一個整體看待較為合適。2020-2023年我國實際GDP增速分別為2.2%、8.4%、3.0%、5.2%,四年平均增速為4.7%。因此,在疫情轉段第二年,將2024年經濟增長預期目標設定為5.0%左右,一方面能起到與過去四年實現平穩銜接,另一方面也符合疫情轉段后我國經濟正逐步恢復正常的實際,能很好地起到引導市場預期和提振信心的作用。

三、宏觀政策:適度加力、提高有效性、增強一致性,提升服務高質量效果

對今年的宏觀政策,與去年報告的提法相比,有較大變化。2023年報告提出要“保持政策連續性針對性,加強各類政策協調配合,形成共促高質量發展合力”,今年報告表述內容更具體,增加政策取向一致性同向發力和營造穩定透明可預期的政策環境等內容。報告就政策提出三方面的明確要求:一是政策取向上,財政政策要積極,貨幣政策要穩健,但更注重政策的“精準有效性”,著力提升支持高質量發展的效果;“要強化宏觀政策逆周期和跨周期調節,繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策,加強政策工具創新和協調配合”,其中跨周期意在中長期高質量發展,逆周期意在治理短期需求不足。二是“要增強宏觀政策取向一致性”,加強財政、貨幣、就業、產業、區域、科技、環保等政策協調配合,把非經濟性政策納入宏觀政策取向一致性評估,強化政策統籌,確保同向發力、形成合力,防止政策顧此失彼、相互掣肘;同時“謹慎出臺收縮性抑制性舉措,清理和廢止有悖于高質量發展的政策規定”。三是營造穩定透明可預期的政策環境。

(一)政策基調:總體寬松,適度加力

政策取向如何、力度大小怎樣,根本上取決于全年要實現的目標。在報告所列的發展主要預期目標中,國內生產總值和通脹目標尤其是前者最受市場矚目關注。根據報告,今年實際GDP增速為5%左右,居民消費價格(CPI)漲幅3%左右。由于“左右”是一個范圍概念,因此今年GDP和居民消費價格漲幅目標也是一個有上限和下限的波動區間,不是一個具體的數字。

如何定義今年GDP和居民消費價格漲幅目標范圍,也就是名義GDP波動范圍。根據往年經驗,GDP增速目標確定性要遠高于物價目標,前者一般在5%上下各波動0.3個百分點,即在4.7-5.3%區間內概率最大。如2023年經濟增長預期目標為5%左右,最終實際增長速度為5.2%,落在區間內。對于消費價格,預期目標更多地是預期引導性的,實際水平和預期目標存在較大差異。如2023年預期目標也是3%左右,但實際結果是0.2%,受國內外需求和氣候等因素影響波動性大,政策可控性沒有GDP那么強。至此,我們能確定今年5%左右的GDP增速預期目標,最終增速可能大概率落在4.7-5.3%區間內。但對于通脹水平或準確地說是GDP平減指數到底在什么區間,還沒有結論。

其實我們可以從報告中的赤字率和赤字規模數據,可以大體得到通脹方面的有用信息。報告指出今年“赤字率擬按3%安排,赤字規模4.06萬億元”,不難得到名義GDP增速為7.4%。根據歷史經驗,3%的赤字率其實也是一個區間概念,在統計上存在四舍五入問題,2.950-3.049%均會公布為3%,據此名義GDP增速的極值波動區間在5.7-9.2%。結合4.7-5.3%的GDP增速區間,平減指數大體在0.4-4.5%,均值區間在2-3%,這個數明顯大幅高于2023年-0.54%的水平。如果扣除2023年低基數的影響,兩年平減指數平均水平在0.8-1.3%區間內,也屬于溫和通脹。至此,我們可以得到名義GDP波動區間在6.7-8.3%,扣除基數效應影響后的名義GDP波動區間在5.5-6.6%,均大幅高于2023年4.6%的名義GDP增速。

增速目標透露出四點政策和經濟信號:一是為實現經濟增長目標,宏觀政策必須有“熱度”和力度,總體是寬松加力的。二是宏觀政策開啟推動物價溫和回升之旅,使通貨膨脹水平由負轉正,向正常區間或水平靠近。三是經濟開啟終端需求提升的真正恢復之旅,走出“M1低迷、M2高企,資金淤積沉淀空轉”循環,讓“需求回升—價格提高—利潤增加—生產投資回升—需求回升”的國內大循環逐步暢通起來。四是政策靈活性可能提高,政策儲備上打好提前量、留出冗余度,視情況出臺政策或調整政策力度大小。

(二)財政政策:實際擴張力度明顯加大,發力穩增長調結構

報告提出積極的財政政策要適度加力、提質增效,延續了去年中央經濟會議提法,與2023年政府工作報告“加力提效”基調一脈相承。一方面要發力短期穩增長,既要用好財政政策空間,又要優化政策工具組合、大力優化支出結構,把資金用出實效來,兼顧力度和效率效果,兼顧發展需要和財政可持續;另一方面要發力中長期調結構。連續幾年發行不計入赤字的超長期特別國債,可能意在擺脫財政對土地收入的依賴,并持續加強對高質量領域投資的支持力度。此外,在“深化改革”章節,也專門提及要謀劃新一輪財稅體制改革,加強對高質量發展的財稅支持,也意味著財政對中長期調結構的支持力度將持續加大。

一是赤字率和專項債設定偏保守,但財政實際擴張規模較2023年增加1.88萬億元,可拉動GDP增速提高約1.5個百分點。其一,2024年赤字率擬按3%安排,與2023年年初目標相同,但低于年中調整后的3.8%的實際值(見圖13),也低于市場3.5%的預期值。一方面保持3%赤字率水平不變,可以向市場釋放國內經濟回升向好的積極信號,另一方面嚴守3%國際赤字率警戒線,有利于控制政府負債率,中長期增強財政可持續性,為應對將來可能出現的風險挑戰預留政策空間。其二,根據報告,2024年赤字規模和專項債額度分別設定為4.06萬億和3.90萬億,較去年增加1800億元和1000億元,兩者增幅均相對較。ㄒ妶D14)。但若考慮去年結轉過來的約8000億元增發國債、今年發行的1萬億長期特別國債,2024年財政實際擴張力度達9.76億元,較2023年凈增加18800億元(見圖15)。根據IMF公共投資1.0左右的短期財政乘數,預計2024年財政實際擴大規?衫瓌覩DP提高1.5個百分點左右,對短期穩增長的支持力度較強。此外,根據3%的赤字率和4.06萬億元的赤字規模進行推算,2024年名義GDP規模約135.3萬億元,隱含的名義GDP增速為7.4%,在今年實際GDP目標設定在5%左右的情況下,其對應的2024年GDP平減指數約增長2.4%左右,較去年-0.54%的水平明顯提升,也表明今年宏觀政策實際擴張力度將明顯加大,以促進價格和經濟增長中樞均回升向好。

二是超長期特別國債將常態化發行,預計每年均在萬億體量,有力支持經濟高質量發展。報告提出“從今年開始擬連續幾年發行超長期特別國債,專項用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設,今年先發行1萬億元”,主要釋放三點信號:其一,超長期特別國債將常態化發行。背后原因可能在于隨著房地產供求關系發生深刻變化,土地收入下降對地方政府財力的負面影響趨于長期化,但產業結構升級優化需要財政加大對相關投資領域的牽引帶動作用,因此未來超長期特別國債將常態化發行。其二,預計超長期特別國債發行規模將具有一定的連續性和慣性,在去年增發國債和今年首次超長期特別國債規模均在1萬億元左右的情況下,預計未來每年其發行規模均在萬億體量,主要用于高質量發展領域的投資建設。其三,中央加杠桿有望成為積極財政政策的新抓手和新特征。超長期特別國債雖然不計入赤字,但屬于中央政府債務,可以優化中央和地方政府債務結構,降低政府債務風險。從政策空間看,截至2023年末,我國中央政府杠桿率僅 23.6%,而地方政府顯性債務杠桿率為32.3%(見圖16),若加上50-60萬億規模的隱性債務,地方政府廣義杠桿率可能高達70%以上,中央加杠桿空間更大。從融資成本看,國債<地方債<城投債,中央發債也有利于降低政府債務負擔。從發行期限看,超長期特別國債和政府投資的公益屬性更加匹配,資金期限更長有利于培育引領新動能的壯大發展。

三是大力優化支出結構,著力提升促進高質量發展的效果。根據報告提出的“一般公共預算支出規模28.5萬億元,比上年增加1.1萬億元”進行推算,2024年一般公共預算財政支出約增長4%,不僅低于2023年實際增速1.4個百分點,也低于推算出來的名義GDP增速。但報告同時強調“要大力優化支出結構,強化國家重大戰略任務和基本民生財力保障”,這意味著2024年公共財政的重點在于“提質增效”,要把同樣的錢花出更大的成效。其一,優化財政支出結構,既用好有限的增量資金,更要大力盤活存量,將使用效率不好的資金騰出來用于保重點;其二,加強財政政策與貨幣、產業、科技等政策的協調配合,放大財政政策工具如財政貼息、結構性減稅降費等政策對科技創新和制造業發展的重點支持效果;其三,報告提出“嚴控一般性支出”“嚴肅財政紀律”,這意味著“節流”也是財政“提質增效”的重要手段之一,但同時強調“兜牢基層‘三!拙”,預示一般財政預算將加大對教育、醫療、養老等公共服務領域的支持力度,上述領域財政支出增速仍有望維持高增。

(三)貨幣政策:精準有效,提升服務實體經濟質效

與2023年政府工作報告表述相比,2024年報告有幾個比較大的變化:一是貨幣政策力度從“精準有力”變成“靈活適度、精準有效”,政策力度有所弱化,但政策效率提高了;二是保持流動性合理充裕方面,由“保持廣義貨幣供應量和社會融資規模增速同名義經濟增速基本匹配”,變成“社會融資規模、貨幣供應量同經濟增長和價格水平預期目標相匹配”,更強調流動性供給與貨幣政策預期目標的一致性,尤其是進入實體經濟資金指標社會融資規模與名義GDP預期增速的一致性,避免資金沉淀空轉;三是結構性工具支持高質量發展范圍擴大、力度加大,引導金融機構加大支持力度的領域由“小微企業、科技創新、綠色發展等”擴大到“科技創新、綠色轉型、普惠小微、數字經濟等”,大力發展“五篇大文章”,其中數字經濟是新增領域,科技創新提前至首位,均反映金融支持高質量發展的力度要明顯加大。

1、貨幣政策總基調:穩健中性,流動性無虞

對于流動性總量,預計流動性將保持合理穩定充裕;趦牲c判斷:一是會議指出要“保持流動性合理充裕,社會融資規模、貨幣供應量同經濟增長和價格水平預期目標相匹配”。2024年GDP增速目標設定在5%左右,價格水平預期目標設定為3%左右,再額外加上1-2個百分點其他市場如資產市場對貨幣的需求,供應量增速目標水平在9-10%左右。2023年12月社會融資規模、貨幣供應量M2增速分別為9.5%、9.7%,2024年1月9.5%、8.7%(見圖 17),與9-10%區間基本相仿。因此,2024年貨幣流動性整體是充裕和穩定的,與2023年相比不會有太大變化,貨幣政策力度整體屬于穩健中性。

二是為“增強資本市場內在穩定性”提供合適的流動性環境。在貨幣政策部分,報告有“增強資本市場內在穩定性”表述。實際上,增強資本市場內在穩定性途徑很多,如1月22日國務院常務會議提出的“完善資本市場基礎制度,更加注重投融資動態平衡,大力提升上市公司質量和投資價值,加大中長期資金入市力度”等。但在貨幣政策部分提出來,預計是為資本市場穩定發展,提供良好的貨幣金融環境,貫徹落實中央金融工作會議精神。

2、貨幣供應結構:更注重精準有效,提高資金使用效率

從兩方面理解:一是增量上加大對高質量發展的支持;二是存量上提高資金使用效率。增量上,主要是落實好中央金融和經濟工作會議精神,持續加強對重大戰略、重點領域和薄弱環節的優質金融服務,做好科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融和數字金融“五篇大文章”,“引導金融機構加大對科技創新、綠色轉型、普惠小微、數字經濟等方面的支持力度”。近些來,新增貸款結構日漸優化,流向高質量發展領域的資金占比不斷提高(見圖18)。

存量方面,主要是積極盤活被低效占用的金融資源,提高資金的使用效率,雖然不會體現為貸款增量,但同樣能為經濟高質量發展注入新動力。因此,盤活存量貸款、提升存量貸款使用效率、優化新增貸款投向,這三個方面對支撐經濟增長的意義本質上是相同的。

3、貨幣政策預判:降準降息均有可能

預計貨幣政策延續寬松格局,不排除繼續降準、降息的可能性。一是當前國內需求不足矛盾依舊突出,經濟恢復仍不穩固,需貨幣寬松加力。如2024年1月CPI再度回落至-0.8%、PMI持續處于50%榮枯線下方、高頻數據顯示地產銷售維持負增,表明需求不足仍將對經濟恢復形成較大鉗制,亟待政策加力阻斷“弱價格-弱預期-弱現實”的負反饋循環。二是實體部門盈利仍困難和實際利率處于高位,制約了需求恢復,實體降成本訴求依舊偏強,報告也提出要“促進社會綜合融資成本穩中有降”。

(四)增強宏觀政策取向一致性,營造穩定透明可預期的政策環境

報告提出“要增強宏觀政策取向一致性”。這一方面是對我國前期政策效果評估后的經驗總結;另一方面是基于實現發展預期目標的需要,報告要求“各地區各部門要多出有利于穩預期、穩增長、穩就業的政策,謹慎出臺收縮性抑制性舉措,清理和廢止有悖于高質量發展的政策規定!本唧w有幾方面舉措:一是宏觀政策取向一致性評估。加強財政、貨幣、就業、產業、區域、科技、環保等政策協調配合,把非經濟性政策納入宏觀政策取向一致性評估,強化政策統籌,確保同向發力、形成合力,防止政策顧此失彼、相互掣肘。二是政策出臺前征求社會各界意見!案鞯貐^各部門制定政策要認真聽取和吸納各方面意見,涉企政策要注重與市場溝通、回應企業關切”。

報告要求“營造穩定透明可預期的政策環境”,回應了市場期盼,也有助于預期引導和管理。從國際經驗看,可以從以下幾方面入手:一是政策制定透明化,政策制定過程應該公開透明,廣泛征求社會各界的意見,增加公眾的參與度。二是政策執行監督機制建設,對政策的執行情況進行跟蹤評估,及時發現和糾正政策執行中的問題。三是法治化建設,使政策制定和執行都有法可依,保障政策的連續性和穩定性。四是政策穩定性維護,政策變動要慎重,避免頻繁變動,減少企業和市場的政策風險。五是加強政策解讀和宣傳,對政策進行深入解讀,通過各種渠道宣傳政策,提高公眾對政策的理解度。六是優化營商環境,簡化行政審批流程,提高政府服務效率,為企業提供更好的發展環境。

四、2024年重點工作:提質量,擴內需,深改革,擴開放,防風險

(一)新質生產力:大力推進現代化產業體系建設

與2023年政府工作報告將“著力擴大國內需求”放在八大重點工作之首不同,今年排在政府工作任務首位的是“大力推進現代化產業體系建設,加快發展新質生產力”。背后的原因和邏輯,在于我國經濟出現回升向好,盡管仍需穩固,同時“高質量發展是新時代的硬道理”,而發展新質生產力是推動高質量發展的內在要求和重要著力點,現代化產業體系為新質生產力的形成提供了廣闊的應用場景和平臺,是新質生產力發展的基礎。因此,建設現代化產業體系是起點和抓手。如何推進現代化產業體系建設,大體體現在以下幾方面:

一是科技創新作為驅動力。報告強調科技創新對產業創新的引領作用,通過加大研發投入,推動科技成果轉化,以及鼓勵企業與科研機構的合作,力求技術進步帶動產業升級,提高生產效率。二是產業鏈供應鏈的優化升級。采取措施保持工業經濟穩定運行,并通過高質量發展行動,補齊產業鏈短板,強化長板,創造新優勢。這包括技術改造升級、培育先進制造業集群、創建新型工業化示范區,以及推動傳統產業向高端化、智能化、綠色化轉型。三是積極培育新興產業和未來產業。如智能網聯新能源汽車、氫能、新材料、生物制造等。通過制定規劃、完善產業生態、拓展應用場景等措施,推動這些產業的發展。四是深入推進數字經濟創新發展。包括制定支持政策、促進數字技術與實體經濟深度融合、推動制造業數字化轉型、建設智慧城市和數字鄉村等。同時,支持平臺企業發展,健全數據基礎制度,促進數據的開發、開放和流通使用。五是防止產能過剩和低水平重復建設。加強產業規劃和投資引導,避免資源浪費和不必要的經濟波動,確保產業健康有序發展。

總之,報告強調了創新驅動、結構優化、質量升級和數字轉型,構建現代化產業體系,發展新質生產力,推進高質量發展。

(二)科教興國:強化高質量發展的基礎支撐

面對外部環境復雜性、嚴峻性、不確定性上升、科技發展屢遭卡脖子的局面,“深入實施科教興國戰略”被置于重點工作第二位,體現出在加快發展新質生產力成為首要工作任務的背景下,建設教育強國、科技強國、人才強國成為當務之急。報告指出了兩大重要發力點:

一是加強高質量教育體系建設。報告強調“堅持把高質量發展作為各級各類教育的生命線”,推進教育的均衡化和優質化。一方面,加快義務教育優質均衡發展。2023年中央財政投入近400億元,實施義務教育薄弱環節改善與能力提升等重大項目,并提高義務教育學校生均公用經費基準定額,小學由年生均650元提高到720元,初中由850元提高到940元。預計未來將加大對改善農村寄宿制學校辦學條件、縣城普通高中建設、以及特殊教育、繼續教育和職業教育等方面財政支持的力度。另一方面,優化高等教育結構。2023年高等教育毛入學率突破60%,規模不斷擴大,為服務人口高質量發展、支撐中國式現代化建設做出顯著成效;預計未來根據新一輪科技革命和產業變革對人才培養提出的新要求,將調整高等教育學科專業、資源結構和地區分布,不斷優化高層次人才培養結構,進一步發揮好高等教育的龍頭作用,為推進中國式現代化提供基礎性、戰略性支撐。

二是發揮新型舉國體制優勢,加快推動科技自立自強。自主發展高水平科技是新質生產力的內在要求,更是面對外部脫鉤斷鏈的必然選擇,因此報告強調“充分發揮新型舉國體制優勢,全面提升自主創新能力”。一方面發揮好政府在關鍵核心技術攻關中的組織協調作用,瞄準國家重大戰略需求和產業發展需要,集中優質資源合力推進關鍵核心技術攻關。預計大數據、人工智能、量子技術、生命科學等重大方向和“卡脖子”領域的投資有望明顯加快。另一方面加大對科技創新企業主體的政策支持,促進科技成果轉化;同時建立完善支持全面創新的制度框架體系,以激發各主體持續創新的動力。預計2024年全國研發經費投入增速仍將超過GDP增速,使得研發投入強度高于去年2.64%的水平。

(三)擴大內需:統籌消費和投資,推動經濟良性循環

報告將“著力擴大國內需求”置于2024年工作任務的第三項,相較于去年置于首位有所后移,但這并不代表對擴內需的重視程度降低,相反擴大內需是2024年經濟工作的重中之重。原因有二:一是置于前兩位的“現代化產業體系”和“科教興國戰略”均關系到中長期高質量發展全局,屬于兼顧短中長期目標的工作任務;二是面對外部復雜性、嚴峻性、不確定性上升的發展環境,為化解外部沖擊和外需下降帶來的影響,必須更好統籌消費和投資,增強對經濟增長的拉動作用。

核心要義在于找準擴大需求、優化供給的有機結合點,形成消費和投資相互促進的良性循環。消費和投資是經濟增長“三駕馬車”中國內需求部分,一般情況下,消費和投資被獨立分類甚至對立起來,但事實上兩者是相輔相成的,在很多情況下能夠產生“1+1>2”的效果。其一,消費是經濟大循環的起點和終點,投資的最終目的在于滿足消費需求,因此投資必須以消費需求為基礎,這樣才能形成有效益的投資。其二,消費是收入的函數,而投資增加會創造更多的就業,最后轉化為居民收入,從而帶動有收入支撐的消費需求。因此必須發揮我國超大規模市場和強大生產能力的優勢,以規模擴大、結構升級的內需牽引和催生優質供給,以創新驅動、高質量供給引領和創造新需求,形成有效需求和有效供給更高水平的動態平衡,實現國民經濟良性循環。

一是從增加收入、優化供給、減少限制性措施三方面,促進消費穩定增長。

其一,低基數因素趨于減弱,2024年促進消費穩定增長的必要性明顯增強。2023年是疫情放開后的第一年,2019-2022年消費的超低基數和居民消費需求尤其是服務需求的集中釋放,共同支撐2023年消費成為經濟增長的主拉動力,如最終消費支出對2023年GDP的貢獻率高達82.5%,創歷史新高(見圖19)。預計隨著低基數效應和疫情放開的脈沖式帶動作用減弱,2024年消費增速同比讀數大概率回落,短期促進消費穩定增長不僅關乎2024年經濟目標的實現,也是消費能否成為長期驅動經濟增長重要內生動能的關鍵所在。

其二,圍繞消費能力和消費意愿,促進中長期穩定增長。報告提出“從增加收入、優化供給、減少限制性措施等方面綜合施策,激發消費潛能”。一方面消費是收入的函數,增加城鄉居民收入,可以從源頭上擴大有收入依托的消費需求,有利于消費需求的持續穩定增長,努力促進低收入群體就業增收或是主要抓手。另一方面從居民消費升級趨勢出發,加大創新力度,增加高品質產品和服務,推動消費、生產良性互動,是解決居民消費傾向不足的重要抓手。此外,報告提及“減少限制性措施”,或主要針對汽車和商品房的限制性措施,預計在促進消費穩定增長的背景下,2024年進一步放寬或取消上述領域限制性措施值得期待,以充分釋放居民消費潛力。

其三,培育壯大新型消費、推動大宗消費以舊換新為政策主要發力方向。首先,培育壯大新型消費,是良性循環的主要抓手,預計相關領域投資也有望加快。具體包括數字消費、綠色消費、健康消費、智能家居、文娛旅游、體育賽事、國貨“潮品”等新的消費增長點。其次,汽車、家電等大宗消費“以舊換新”是穩定和擴大傳統消費的主要發力點。一方面近年來汽車、家居等大宗消費增速持偏離趨勢水平(見圖20),政策適度刺激或能起到事半功倍的效果。另一方面,我國汽車和主要家電品種每百戶家庭擁有量已經處于較高水平,均已從“增量時代”進入到“增量和存量并重時代”(見圖21),加上上一輪汽車、家電“以舊換新”在2009年,目前一些家電已經使用了十多年甚至二十年,“以舊換新”的需求和潛力很大。此外,本輪“以舊換新”中,新能源汽車、智能節能家電比重將明顯提升。如隨著國內綠色轉型方式持續推進,2023年新能源汽車占汽車銷量的比重提升至31.6%,明顯高于其在汽車保有量中6.1%的比重(見圖22),這預示著居民汽車存量中存在較大空間可以進行“以舊換新”。

二是積極擴大有效投資,是經濟高質量發展和擴大內需的內在要求。對于投資的表述,報告著重強調“有效投資”,與去年中央經濟會議“有效益的投資”表述內涵一致,表明雖然目前有效需求不足問題較為突出,但擴大投資不能片面追求“量”的增長,而應發揮好投資對優化供給結構的關鍵作用。聚焦關鍵領域和薄弱環節來擴大有效投資,不僅要有利于穩定需求、鞏固和增強經濟回升向好態勢,更要對加快形成新質生產力、推動經濟高質量發展具有重要意義。報告提出二大抓手:

其一,發揮好政府投資的帶動放大效應。投向上,重點支持補短板、調結構、增效益的高質量發展領域,包括科技創新、新型基礎設施、節能減排降碳、教育醫療等民生項目、防洪排澇抗災基礎設施建設、設備更新和技術改造領域。其中報告專門提及“推動各類生產設備、服務設備更新和技術改造”,加上近期財經委第四次會議和國務院常務會議均有相關部署,預計后續財政貼息、專項再貸款將為其提供資金支持,制造業設備更新改造投資有望加快,對專用設備、通用設備等中游產業需求形成一定帶動。資金方面,報告明確提出合理擴大地方政府專項債券投向領域和用作資本金范圍,額度分配向項目準備充分、投資效率較高的地區傾斜。一方面擴大專項債投向和用作資本金范圍,可以更好發揮專項債券對高質量發展領域的支持,同時提高政府資金對社會資金的撬動帶動作用(見圖23)。另一方面,報告對專項債資金使用的要求,意在挖掘更多符合專項債收益要求的項目,通過提升專項債券投資項目的收益率,有效防止項目收益無法覆蓋融資成本的問題,減少增加地方政府債務風險的可能。

其二,著力穩定和擴大民間投資。2023年民間投資錄得-0.4%,低于全部投資增速3.4個百分點(見圖24),而民營經濟貢獻約7成的創新成果,是擴大有效投資的主要力量。因此,報告提出要“著力穩定和擴大民間投資”,一方面發揮政府投資的牽引帶動作用,鼓勵和吸引民間資本參與重大項目建設;另一方面進一步拆除包括準入限制等各種藩籬,營造良好的營商環境,激發民間投資活力,讓民間投資能投、敢投、愿投。

(四)深化改革:充分激發民營主體的內生動力

報告指出,推動高質量發展從根本上要靠改革,因此“堅定不移深化改革,增強發展內生動力”成為2024年重點工作任務的第四項,明確將在激發各類經營主體活力、加快全國統一大市場建設、推進財稅金融等三大領域進一步深化改革。面對社會預期偏弱的困難和挑戰,我們認為激發民營主體活力,是增強國內大循環內生動力的關鍵所在。

一是激發民營主體活力,是打通國內大循環堵點的重要抓手。2023年弱預期、弱現實、弱價格相互強化,是經濟恢復持續低于預期的主要原因之一,部分民營主體“躺平”、不愿投資正是上述循環最主要的特征。而民營經濟在國民經濟中具有“56789”的重要性,決定了激發民營主體活力是打破上述循環的關鍵所在。

二是已出臺民營經濟“定心丸”政策落地顯效偏慢,民企獲得感不強。重塑民企信心是一個系統工程,涉及范圍廣、政策鏈條長、工作環節多,需要多個部門協調配合,政策落地過程中出現上熱下冷的“執行溫差”,很多政策往往“看得見夠不著”,停留在了文件層面。如近年來中央頻頻強調完善民企融資支持政策,但金融對民企的支持仍大幅低于其對經濟社會發展的貢獻,2023年前三季度民營企業貸款新增規模占全部貸款新增規模的比重為33.9%(金融監管總局數據),2023年末民企債券融資余額占非金融企業債券融資余額仍不足10%(萬德資訊數據),兩者均大幅低于民營經濟對GDP60%以上的貢獻。

三是落實落細已出臺制度改革方案,是激發民營主體活力的關鍵。當前民企預期不穩、信心不足,疫情疤痕效應只是誘發因素,民企市場地位、公平競爭環境、可預期政策方向、財產保護制度才是深層次原因。如我國民間投資增速自2012年以來步入快速下行通道,2015年后大部分時間已低于全部投資增速,也表明“冰凍三尺,非一日之寒”。因此,報告明確提出“進一步解決民營經濟市場準入、要素獲取、公平執法、權益保護等方面存在的突出問題”。實際上去年發布的“民營經濟31條”,已經從上述領域進行了系統性部署,目前《民營經濟促進法》起草工作也已經啟動,立法進程將加快推進,可為民營經濟提供法治保障。因此,預計2024年政策的重點在于以“競爭中性”為基本原則,全面落實落細上述政策,讓民營企業真正吃下長效“定心丸”。

(五)擴大開放:大力提升國際循環質量和水平

當前逆全球化思潮抬頭、來自外部的風險挑戰始終存在并更加凸顯,這對國內參與國際循環的質量和水平提出更高要求。因此報告明確提出“擴大高水平對外開放”、“培育國際經濟合作和競爭新優勢”,通過提升國際循環的質量和競爭優勢,為我國高質量發展營造良好外部環境和提供新的動力來源。

外貿方面,更加注重“質的提升”,開拓多元化市場和優化貿易產品結構或是主要抓手。去年政府工作報告重點工作任務對外貿的著墨較少,僅在外資章節提及一句“繼續發揮進出口對經濟的支撐作用”,而本次報告將外貿作為單獨一個段落,并置于外資前面,顯示出對鞏固外貿基本盤的重視度明顯提升。同時2022年和2023年對于外貿目標的表述分別為“保穩提質”、“促穩提質”,而本次報告轉變為“質升量穩”,將質量置于規模之前,表明未來或將通過提升外貿的“質”來保障“量”的穩定。報告提出兩大方向:一是支持企業開拓多元化市場。如近年來國內加強“一帶一路”建設,已經在一定程度上對沖了發達經濟體“去中國化”帶來的出口下行壓力(見圖25)。二是優化貿易出口結構,切實提高我國出口產品和服務的競爭力。如報告提出支持加工貿易提檔升級,拓展中間品貿易、綠色貿易等新增長點等,實際上去年“新三樣”出口高增已經是國內出口增速穩定的主要支撐力量(見圖26)。

外資方面,從制度性開放、放寬市場準入、提升便利度等三方面入手,著力加大吸引外資力度。一方面,當前穩外資的壓力依舊比較大。如受盈利放緩疊加貿易保護主義、地緣沖突帶來的挑戰,自2021年二季度以來我國規模以上工業企業中外企資產負債增速持續回落,目前已降至2019年貿易戰期間的低位水平(見圖27);同期外企生產、投資和利潤數據均處于歷史低位區間(見圖28)。另一方面,報告認為吸引外資政策應從三方面發力:一是全面取消制造業領域外資準入限制,放寬擴大服務業市場準入;二是穩步擴大制度型開放;三是提升外籍人員來華便利度。

(六)防風險:標本兼治,有效防范化解三大領域風險

化解風險方面,報告提出“標本兼治化解房地產、地方債務、中小金融機構等風險,維護經濟金融大局穩定”,新增“標本兼治”提法,這意味著防范化解風險要綜合施策治理,不僅要有針對性的短期解決方案(治標),還要有解決根本問題的長期策略(治本),防止出現化解一批、新增一批的問題。同時本次報告強調統籌發展和安全,這意味著風險化解要兼顧高質量發展,短期政策預計仍以托底、維穩性質為主,通過壓實不同主體責任,提升處置效能,牢牢守住不發生系統性風險的底線。

1、房地產風險:短期穩地產政策將繼續加碼,加快構建房地產發展新模式

報告繼續將房地產風險置于三大風險的首位,并且和去年7月政治局會議、12月中央經濟會議一樣,不再提及“房住不炒”,說明當前對房地產風險的重視程度明顯提升,穩地產是2024年維護經濟金融大局穩定的重中之重。預計短期房地產供需政策有望繼續優化加碼,房地產發展新模式或成為兼顧托底和轉型的重要抓手,2024年PSL等相關政策支持規模有望適度擴大。

一是房地產需求仍未企穩,銷售和投資仍處于探底階段,短期政策仍需加力。去年三季度以來,包括調降首付比例、調降房貸利率、認房不認貸、一線城市放松部分限購等房地產調控政策密集出臺。但在收入和價格預期偏弱的背景下,居民購房觀望情緒依然較重,政策提振效果不及預期。2023年全國商品房銷售面積同比下降8.5%;2024年初以來,商品房市場表現依然偏弱,1-2月30大中城市商品房成交面積日均值同比下降接近40%,因此預計短期穩地產政策仍需加力。具體政策方面,供給端,報告再次強調“對不同所有制房地產企業合理融資需求要一視同仁給予支持”,基本延續去年中央經濟工作會議提法,預計后續供給端地產信貸支持“三個不低于”和房地產項目“白名單”政策將是主要抓手,相關政策將進一步落實落細,助力房地產企業特別是民營房企融資緩解得到切實改善。需求端,報告未提及具體的短期調控政策,但在擴大需求章節,提到“減少限制性措施”,預計未來房地產市場將逐漸取消商品房購買的限制性措施,調控空間較大的一線城市將是重點,如優化郊區、大面積段限購政策等。

二是“商品房+保障房”并重的房地產發展新模式將加快構建,兼顧托底、轉型雙重功能。在健全風險長效機制段落,報告提出“適應新型城鎮化發展趨勢和房地產市場供求關系變化,加快構建房地產發展新模式”。與中央經濟工作會議相比,新增“適應新型城鎮化發展趨勢”,這意味著在我國總人口進入負增長的背景下,未來房地產需求更多依賴于新型城鎮化帶來的人口流動,而非人口增長帶來的規模增量。根據上述房地產供求關系新變化,預計中長期房地產市場新發展模式將“商品房+保障房”并重:一是加大保障性住房建設和供給,以政府出資為主保障新市民的剛性住房需求,釋放受高房價抑制的地產需求。預計未來為“三大工程”建設提供長期低成本資金的PSL工具額度有望進一步增加,以支撐“三大工程”加快推進,既短期對沖房地產投資的下滑態勢,又助力房地產向新發展模式轉型。二是完善商品房相關基礎性制度,以市場為主更好滿足居民多樣化改善性住房需求。

2、地方債務風險:短中長期結合,統籌好風險化解和穩定發展

地方債務風險方面,報告提出“統籌好地方債務風險化解和穩定發展”,與中央經濟會議定調一致,意味著2024年會兼顧化解債務風險和穩定經濟增長雙重目標。在地方債務風險得到整體緩解(2月23日國務院常務會議)情況下,短期將進一步落實一攬子化債方案,妥善化解存量債務風險、嚴防新增債務風險,中長期強化源頭治理,建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制。

一是預計短期將繼續化解局部流動性風險。一方面,部分弱資質區域城投到期和違約風險依然突出。根據萬得統計,截止3月4日,在不考慮年內后續發行債券到期的情況下,2024年城投債券到期規模高達3.03萬億元(存在低估),較2023年增加5851億元,占存量城投債券的比重高達25%左右(見圖29),加上2023年城投債券回售規模急劇攀升約85%,預計2024年這一趨勢延續將進一步加劇城投平臺償付壓力(見圖29)。因此短期內進一步化解地方隱性債務風險的必要性仍強。另一方面,預計特殊再融資債券發行受到限額的約束,后續債務重組、金融支持等化債方式值得期待。其一,2023年10月初以來地方政府存量債務化解工作加快推進,用于償還存量債務的特殊再融資債券重啟發行,截止3月4日已有27個省市累計發行特殊再融資債券1.44萬億元,其中約1.39億元在2023年發行,2024年年初以來發行規模已明顯減少;其二,2022年末地方政府債務限額空間合計約2.58萬億,假定2023年沒有形成新的限額空間,2024年僅剩余約1.2億元的特殊再融資債券發行空間,且剩余額度更多集中在北京、上海等經濟發達地區(見圖30),繼續發行需通過“回收-再分配”機制向存在一定償債壓力的區域傾斜,因此后續還需要通過多元化的方式進行化債。后續一攬子化債方案中,金融機構協助貸款展期降息、債務重組等方式或將陸續跟進,此外央行設立應急流動性金融工具(SPV)、新增政策性金融工具,地方政府和融資平臺通過市場化手段加快盤活存量資產等緩解短期流動性風險的措施也值得期待。

二是中長期要建立同高質量發展相適應的債務管理制度,從源頭上防范風險。報告提出兩大主要舉措:其一,建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制。債務本身并不代表風險,關鍵在于債務資金使用效率,因此債務的投向結構、區域結構至關重要。要引導增量債務投向高質量發展的領域和地區,這也是報告要求專項債額度“向準備充分、投資效率高的地區傾斜”的根本原因,這樣可以避免“化解一批又新增一批”的問題,債務擴張的同時,風險并未增加,真正實現地方財政的長期可持續。其二,加快剝離城投平臺的政府融資功能,推動其市場化轉型,形成政府與城投平臺的清晰界限。

(七)綠色轉型:合理制定降低能耗目標,持續推進綠色低碳發展

報告指出今年要“加強生態文明建設,推進綠色低碳發展”,具體有三項舉措:

一是推進生態環境綜合治理。首先,從排序重要性看,生態環境治理依然是生態文明建設的首要工作,表明生態環境問題仍然是制約當下生態文明建設的主要矛盾;其次,報告的相關表述由2023年的“深入推進環境污染治理”轉變為今年的“推進生態環境綜合治理”,并不是降低環境污染治理的力度和要求,而是更加突出對空氣質量、水和土壤等的綜合治理,堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理,以及健全生態保護補償制度的科學長效治理機制。

二是大力發展綠色低碳經濟。一是重點領域推進向綠色低碳轉型。報告指出“推進產業結構、能源結構、交通運輸結構、城鄉建設發展綠色轉型”,預計未來將持續推進經濟向低能耗強度的產業轉型,降低對煤炭等化石能源的依賴(見圖31),以及大宗貨物和中長途運輸“公轉鐵”“公轉水”,不斷優化運輸結構。二是不斷完善財稅、金融等相關政策體系、建立可持續運行市場化機制,推動廢棄物循環利用產業發展,促進節能降碳先進技術研發應用。

三是明確降低能耗量化目標,保障經濟社會發展。在降低能耗方面,報告表述由2023年的“單位國內生產總值能耗繼續下降”轉變為今年的“單位國內生產總值能耗降低2.5%左右”,不僅對能耗降低目標進行量化,還較2023年實際值明顯提升(見圖32)。有三點理解:其一,2024年2.5%的能耗降低目標,略低于實現“十四五”規劃設定能耗下降目標所要求的年均降低2.8%,充分考慮了今年實現5%經濟增長目標的需要,確保經濟社會發展用能需求;其二,2023年作為疫情放開后經濟恢復的第一年,單位GDP能耗實際上升0.5%,報告將2024年能耗降低目標提升,主要是考慮2024年經濟整體回升向好,部門間恢復的不平衡性將趨于減弱,能耗目標向正常水平回歸是應有之義;其三,根據2024年能耗降低目標,預計“十四五”規劃的前4年單位GDP能耗累計下降4.75%,距離十四五期間13.5%的能耗降低要求存在較大差距,實現的難度較大。但在疫后經濟向常態化回歸的第二年,就開始強化能耗降低目標,體現了中長期推進經濟綠色低碳轉型的決心,有利于雙碳目標的積極穩妥推進。

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(責任編輯:宋政 HN002)
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